Presentación
Excma. Sra. Presidente del Tribunal Constitucional Doña María Emilia Casas Baamonde
I
En el año 2005 hemos conmemorado los veinticinco años de historia de este Tribunal. Hemos hecho, por tanto, memoria de su vida, que es también, inseparablemente, la de la Constitución y la de la democracia, con un balance, sin duda, positivo acerca del trabajo de la institución: el Tribunal ocupa un espacio insustituible en nuestra estructura constitucional y contribuye a dotar de estabilidad y equilibrio a la vida jurídica y política española. Conmemoración y balance que hemos hecho no, naturalmente, para celebrarnos en la simple satisfacción de la supervivencia y de la obra bien hecha hasta aquí, sin duda un patrimonio extraordinario que legítimamente nos enorgullece a todos, sino para confirmarnos en el empeño de la continuidad hacia un futuro que, tomando fundamento en la Constitución, sólo podrá serlo en libertad y en paz para todos si se encauza en los márgenes de lo constitucionalmente posible. Unos márgenes tan generosos que hacen de ella, como bien dijo S.M. el Rey en su discurso de promulgación, "una Constitución de todos y para todos"; o como señaló el primer Tribunal en su Sentencia 11/1981, de 8 de abril, un marco de coincidencias en el que tienen cabida todas las opciones, todos los proyectos, de cualquier signo, sin más exigencia y límite que la del respeto a la convivencia civilizada, es decir, a las normas que libremente nos hemos dado y a los procedimientos de reforma constitucionalmente establecidos, garantes del consenso expresado en las mayorías cualificadas exigidas para la revisión constitucional (STC 48/2003, de 12 de marzo).
En la ocasión que nos brindó nuestro XXV Aniversario rendimos así merecido homenaje público al Constituyente, que diseñó un modelo de jurisdicción constitucional equilibrado, independiente y eficiente, y al legislador de la Ley Orgánica de 1979, que, ciertamente con modificaciones, ha regulado la organización y el funcionamiento del Tribunal a lo largo de estos años haciendo de él la imprescindible institución que ahora tenemos y, por tanto, también el Estado constitucional y democrático en el que se organiza nuestra convivencia.
Tal debe ser el punto de partida indiscutible de cualquier reflexión sobre el presente y el futuro del Tribunal Constitucional en este inicio del año 2006 y para el futuro: el diseño constitucional y legal le han permitido cumplir la encomienda recibida del Poder Constituyente de preservar la Constitución en su letra y en su espíritu, haciendo de ella la realidad viva que ha de ser toda norma fundamentadora de la convivencia pacífica organizada en un Estado. Le han permitido cumplir su cometido siendo fiel, desde luego y como no podía ser de otra manera, a los valores constitucionales, resumidos en los valores de la Libertad, la Justicia y la Concordia, las tres hermosas palabras que forman la divisa del Tribunal Constitucional, aprobada por su Pleno gubernativo el 4 de marzo de 1980, en los momentos inaugurales de nuestra jurisdicción constitucional.
Parece razonable en este balance hacer una reflexión sobre el papel que el Tribunal Constitucional ha cumplido en los conflictos territoriales, en la institucionalización y desarrollo del Estado autonómico. Es ya un lugar común reconocer que el principal protagonista en ese proceso constituyente prorrogado que ha supuesto el Título VIII de nuestra Constitución ha sido, desde luego, el Tribunal Constitucional. Cabe dudar, en consecuencia, de que al día de hoy, y por obra, precisamente, de ese poder constituyente constituido que ha sido el Tribunal Constitucional, pueda seguir hablándose -como con frecuencia se ha hecho en el pasado- de desconstitucionalización de la forma territorial del Estado. En otras palabras, el proceso constituyente prorrogado se ha completado ya en buena medida con la jurisprudencia creada por el Tribunal en esos veinticinco años. Si esta apreciación no es equivocada, se impone el atenimiento de todos los poderes públicos a esa constitución territorial creada a paso de Sentencia, cuando así ha sido, y hoy ya perfectamente reconocible y reconocida; atenimiento de particular observancia en estos momentos de reformas estatutarias en que estamos inmersos, siempre en el marco diseñado por la Constitución e interpretado, en su caso, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Pero si la memoria y el balance no se agotan en la satisfacción, la celebración de los primeros veinticinco años del Tribunal puede y debe procurar todavía otro servicio: el de hacer cuentas con lo que se ha hecho para empezar a construir lo que aún queda por hacer. Ese balance ha puesto de relieve una serie de disfunciones generadas en el funcionamiento y trabajo del Tribunal, algunas de las cuales han redundado negativamente en el correcto desempeño de su función, función inequívocamente jurisdiccional, a la que textualmente se refiere el art. 161.1 de la Constitución, como así se ha reconocido casi unánimemente y ha quedado demostrado por la práctica de este Tribunal, frente a una inicial, casi superada y, en todo caso, equivocada consideración del mismo como un órgano político. Ciertamente el legislador del 79 no podía prever el funcionamiento operativo de un órgano no sólo nuevo en cuanto creado por la Constitución, sino además virtualmente inédito en la historia de nuestro constitucionalismo, ni contar con las sucesivas ampliaciones del ámbito de la jurisdicción constitucional (conflictos en defensa de la autonomía local, pero señaladamente en el ámbito de la jurisdicción de amparo), ni imaginar siquiera el extraordinario aumento de la demanda de justicia constitucional que iba a producirse, sobre todo, de nuevo, en materia de amparo; incremento imparable de la demanda que, analizado desde otro ángulo, es un fiel reflejo de la alta valoración y confianza que los ciudadanos depositan en el Tribunal Constitucional.
II
En efecto, las cifras de asuntos ingresados han seguido una tendencia imparable de crecimiento con el resultado de incrementar en exceso el volumen de trabajo acumulado del Tribunal. Ya he tenido ocasión de señalar que las soluciones arbitradas con los medios procesales que la legislación ofrece en la actualidad no pueden, sencillamente, alterar esta situación, por más que se intensifique el esfuerzo de organización y trabajo que viene procurando el Tribunal con el mejor empeño y voluntad y el ritmo de su producción, ya verdaderamente notable en comparación con otras jurisdicciones constitucionales. La conclusión que se alcanza no puede ser otra que la que también he tenido ocasión de exponer en anteriores oportunidades, siguiendo en ello, por lo demás, la reclamación permanentemente formulada y sostenida por los anteriores Presidentes del Tribunal, desde la reforma de su Ley Orgánica de 1988 (los Presidentes Rodríguez-Piñero, Rodríguez Bereijo, Cruz Villalón y Jiménez de Parga): esas disfunciones sólo podrán ser corregidas por la acción del legislador. La racionalización de su carga de trabajo y la mayor agilidad y el acortamiento de los plazos de respuesta en los procesos de que conoce, mediante la disminución del número de asuntos pendientes de admisión (cuya acumulación, señaladamente en amparo, ha crecido a lo largo de los años) y del tiempo medio de espera en el dictado de la Sentencia o resolución definitiva son objetivos irrenunciables, cuya consecución dependerá de reformas legales. La necesidad de evitar que el recurso de amparo sea una tercera instancia y el elevado número de decisiones de inadmisión, basadas mayoritariamente en la falta de contenido constitucional de las demandas de amparo, es también un objetivo que debemos alcanzar.
Vengo diciendo que no es razonable el esfuerzo y el tiempo que el Tribunal dedica a la inadmisión de los recursos de amparo, aunque esa inadmisión también sea una forma de prestación de tutela judicial, como ha sostenido el Presidente Cruz Villalón. Pero ese tiempo y esfuerzo, excesivos en la distribución de la carga de trabajo del Tribunal, necesariamente se resta a los asuntos de que se va a ocupar, de forma que, de aceptarse que constituye una forma de prestación de tutela judicial al confirmarse la prestada por la jurisdicción ordinaria, será legítimo cuestionarse, cuando menos, que esa tutela judicial asi prestada sea efectiva, como quiere el art. 24.1 de la Constitución. Como señaló en su momento nuestro Presidente Francisco Tomás y Valiente -de cuya muerte feroz e injusta por la banda terrorista ETA se han cumplido diez años el pasado día 14 de febrero-, "aunque la reforma operada en la Ley reguladora del Tribunal Constitucional por la Ley Orgánica 6/1988 ha permitido que formalicemos las resoluciones de inadmisión, condensando al máximo la toma de decisión, lo cierto es que la adopción de las providencias o Autos de inadmisión absorbe gran parte del trabajo de la institución. Trabajo que en este punto hay que calificar de inútil, ya que no sirve ni para interpretar la Constitución, ni para defender derechos fundamentales de nadie, sino más bien y con demasiada frecuencia para entorpecer la resolución de otros procesos ante los Tribunales ordinarios".
La reforma de nuestra Ley Orgánica es, pues, necesaria y urgente. De ahí que el Tribunal haya recibido con satisfacción la iniciativa reformadora del Gobierno y que, tras un fructífero debate, espere el consenso de los grupos parlamentarios para que, con las modificaciones que sean menester para el logro de tan necesario acuerdo, se haga realidad.
No es necesario, me parece, señalar que el contexto de esa reforma se sitúa en el art. 165 de la Constitución sin alcanzar al diseño constitucional de la jurisdicción constitucional. Vuelvo a las clarividentes palabras de Tomás y Valiente: "el margen de disponibilidad para el legislador respecto de las competencias del núcleo duro, esto es, las atribuidas al Tribunal por la Constitución, es nulo, si bien puede y debe completar su configuración". O, dicho con las del propio Tribunal en su Sentencia 66/1985: "sea cual sea el lugar que la Ley Orgánica de este Tribunal ocupa en el bloque de la constitucionalidad, su contenido es disponible para el legislador . dentro del respeto a las normas constitucionales y a la independencia y función del Tribunal" (FJ 4). Es en ese margen de actuación del legislador orgánico, en el arco de actuación en que le es posible introducir los cambios y modificaciones que estime oportunos, el campo en el que siempre se han movido las preocupaciones y la reflexión del Tribunal sobre sus métodos y modos de trabajo para la mejor y más responsable satisfacción de la demanda de justicia que se le reclama.
Sin duda, corresponde también al Tribunal reflexionar sobre su trabajo, sobre el modo de ejercicio de su jurisdicción en orden al cumplimiento de su tarea, y en la medida de lo posible trasladar a la comunidad política y jurídica las conclusiones o resultados de su reflexión, debiendo ser formalmente oído en los procesos de reforma de su Ley Orgánica reguladora, como es pauta o uso de respeto, por ejemplo, en el ordenamiento alemán. Oportuno será recordar aquí las palabras de nuestro primer Presidente García-Pelayo, en el acto de constitución del Tribunal, quien solicitaba "el respeto de todos y la leal colaboración de los actores de la vida político-constitucional"; y confío en que no será inconveniente pedir a dichos agentes políticos y sociales que mantengan esa actitud de respeto y leal colaboración a la hora de ajustar y afinar el funcionamiento del intérprete supremo y definitivo de nuestra Constitución y, por ende, de la constitucionalidad de la ley y de cualesquiera actos de los poderes públicos.
III
En ese margen de actuación del legislador orgánico situaré por tanto mi reflexión. Antes, sin embargo, las cifras más recientes, correspondientes al 2005 o cerradas a 31 de diciembre de ese año, según los casos, que corroboran con absoluta claridad las disfunciones a las que he hecho mención con anterioridad, así como, creemos, la necesidad de la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal.
Desde su primera Sentencia en 1981 hasta el 31 de diciembre de 2005, el Tribunal Constitucional ha dictado 5.603 Sentencias y 13.679 Autos (en torno a 70.000 son las providencias de inadmisión dictadas a partir de la reforma de 1988), lo que supone un acervo jurisprudencial de incomparable valor.
Pero repárese en que de los 423 recursos registrados en 1981 se ha llegado a 7951 en 2004 y a 9708 en 2005; y muy especialmente en el incremento sobresaliente de asuntos ingresados a lo largo de 2005 (un 22 por 100 con respecto a 2004), bordeándose la frontera de los 10.000 asuntos, de los cuales -este dato es igualmente relevante- 9476 corresponden a recursos de amparo (un 97,61 por 100 del total). En enero de 2006, el número de asuntos de amparo ingresados había crecido un 30 por 100 respecto del mismo mes de 2005, tendencia alarmante e imparable (con un resultado acumulativo ya de 500 recursos de amparo más que el año a 20 de febrero último), registrándose en un solo día -el pasado día 13 de febrero- 100 recursos de amparo.
En el ámbito del Pleno, el total de 232 asuntos registrados en 2005 se descompone del siguiente modo:
- los recursos de inconstitucionalidad (16 en 2005) se mantienen en la línea descendente marcada en los años 2003 y 2004 (años en los que se registraron 36 y 45 -de ellos, 11 repetitivos- asuntos nuevos, frente a 61 del 2002); una disminución en tres años, por tanto, del 73 por 100;
- los conflictos positivos de competencia (8) experimentan una disminución respecto de los del año 2004 (17) y de los del año 2003 (22), situándose incluso por debajo de los 10 registrados en el 2002;
- las cuestiones de inconstitucionalidad, sin embargo, se han visto notablemente incrementadas (206 frente a un total de 70 cuestiones de inconstitucionalidad registradas en 2004, año en el que disminuyeron frente a las 96 registradas en el año 2003); de ese incremento es especialmente significativo, y por ello así debe señalarse, el referido a las cuestiones de contenido competencial, que se cifra, sólo en enero de 2006, en 95 nuevas cuestiones de inconstitucionalidad;
- los grandes números de asuntos ingresados en el Pleno se cierran con 2 conflictos en defensa de la autonomía local y 5 recursos de amparo avocados al Pleno.
En el lado de las resoluciones dictadas por el Tribunal a lo largo de 2005, las cifras ascienden a un total de 6751. De ese total, 342 han sido Sentencias (86 más que el año anterior; concretamente, un 33,7 por 100 más que en 2004), 42 de las cuales son de Pleno; 300, por tanto, de las Salas.
Respecto de los recursos de amparo, la tasa o porcentaje de inadmisión es muy elevada (superior todos los años al 95 por 100), siendo su causa más frecuente la falta de contenido constitucional de la demanda (en torno al 70 por 100 de los casos inadmitidos). Por lo que respecta a los porcentajes de estimación de los recursos de amparo, las cifras de 2004 y 2005 son muy semejantes y expresivas de una estimación elevada de las demandas de amparo admitidas. En 2004 el Tribunal dictó 195 Sentencias de amparo; de ellas 147 otorgaron el amparo, frente a 48 que lo denegaron (un porcentaje de 75,4 por 100 de estimaciones, por tanto). En 2005 las Salas estimaron 214 recursos de amparo y desestimaron 78, inadmitiendo 8, lo que supone para 2005 un porcentaje de admisión del 71,6 por 100 de los recursos admitidos, que eran en torno al 4 por 100 del total de recursos de amparo presentados; en definitiva, si a la desestimación se suma previamente la inadmisión, hemos de concluir -con toda la cautela que precisa el manejo da datos de ejercicios anuales diferentes- en que el Tribunal estima anualmente en torno al 2,5 por 100 de los recursos de amparo que recibe, lo que confirma la eficacia de la tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas prestada por la jurisdicción ordinaria. Me parece éste un dato merecedor de atención en la reflexión que seguidamente quiero efectuar.
Los derechos fundamentales invocados con mayor frecuencia son los recogidos en el art. 24, precepto que en total se invoca, incluido si se invoca junto con otros derechos -en un 87,41 por 100 de los recursos y solamente el 24.1 (derecho a la tutela judicial efectiva) en un 34,65 por 100 de los recursos-; seguidos de los derechos a la igualdad, a un proceso con todas las garantías y a la presunción de inocencia, dada la relevancia cuantitativa de los asuntos penales (superior siempre al 40 por 100).
Un dato significativo que debe ser asimismo destacado es el que se refiere al extraordinario incremento en los últimos meses de los recursos de amparo presentados en materia de extranjería, con origen básicamente en procesos contencioso administrativos, e invocación de los derechos de los arts. 17 (libertad personal), 24. 1 y 2 (tutela judicial efectiva y proceso debido) y de libre entrada y residencia en España que el art. 19 de la Constitución reconoce, en principio, únicamente a los españoles. En 2005, de los 9476 recursos de amparo presentados, 2155 (un 22,7 por 100 del total) se adscriben a esta atribución material. Y en el mes de enero de 2006, de los 871 recursos de amparo ingresados, 304 (el 34,9 por 100 del total) lo han sido en esta misma materia, a la que se refiere, por tanto, uno de cada tres recursos de amparo formalizados.
IV
Permítanme que, con este apoyo en las cifras de las que sumariamente he dado cuenta y tomando pie en la reforma en curso de nuestra Ley rectora, que, insisto en ello, esperamos llegue a pronto y buen fin con el amplio consenso que alcanzó su aprobación en 1979 (un porcentaje de adhesión en su votación final del 78,57 por 100, rayano pues en el 80 por 100 de la Cámara), diga alguna cosa sobre el porvenir que viene desde el pasado, ciertamente en un aspecto parcial, pero especialmente relevante y que requiere medidas urgentes en el funcionamiento de la jurisdicción constitucional y que se refiere al Tribunal Constitucional como Tribunal de garantías constitucionales, en la expresión del art. 123.1 de la Constitución.
Es sabido que los Tribunales Constitucionales nacieron en un determinado contexto histórico, en unas circunstancias en las que era necesaria una solución excepcional para una situación inédita en el Continente: La eficacia normativa de unas Constituciones que en el pasado no sujetaban al legislador.
Casi un siglo después, los Tribunales Constitucionales europeos han hecho posible que la normatividad de la Constitución sea hoy un hecho indiscutible. En cierto sentido, su papel histórico estaría agotado. Sin embargo, es preciso reivindicar la continuidad de esta institución y, más aún, recuperar la naturaleza excepcional de su función. Entendida ahora esta excepcionalidad, naturalmente, en un nuevo sentido.
La continuidad es necesaria en la medida en que en nuestros sistemas constitucionales (me refiero a los de corte continental) no faltan razones para seguir defendiendo, de un lado, los privilegios jurisdiccionales de las leyes (cuya presunción de constitucionalidad, especialmente enérgica, enlaza inmediatamente con la condición del legislador como representante de la voluntad popular), y, de otro, que nunca puede estar de más la existencia de mecanismos de garantía añadidos a los que ya de por sí representa la existencia de la jurisdicción ordinaria. La extracción profesional de los Magistrados constitucionales y su designación por parte de los órganos que disfrutan de una legitimación democrática directa -por referirme sólo a dos cuestiones relevantes- aseguran, por un lado, la concurrencia de una pluralidad de perspectivas que sólo puede enriquecer el juicio sobre la ley (a través de los procesos de inconstitucionalidad o incluso, aunque con mayor dificultad, del proceso de amparo); por otro, prestan a ese juicio una legitimidad reforzada, la legitimidad que es propia de la jurisdicción constitucional dentro del sistema de justicia constitucional entendido según el modelo europeo.
Pero, garantizada la generalidad de la defensa de la Constitución por todos los poderes públicos y, muy en particular, por el Poder Judicial, el acceso al Tribunal Constitucional sólo debe admitirse cuando se trate de demandarle lo que sólo él puede hacer (monopolio de rechazo de la ley) o cuando la queja que ante el Tribunal se deduce reviste una mínima gravedad; esto último, particularmente, vale respecto de todo aquello que no compete al Tribunal Constitucional en exclusiva y señaladamente respecto a la defensa jurisdiccional de los derechos fundamentales y libertades públicas, que ciertamente -no hay duda alguna al respecto- ocupan un lugar privilegiado en nuestra Constitución.
Los Tribunales Constitucionales deben, pues, operar como órganos de garantía del sistema; más precisamente, como solución última frente a problemas que están vedados al juicio de los Tribunales ordinarios, o que por razón de algún fallo en los mecanismos de tutela judicial, no han podido repararse en su sede primera y propia, pues, como ya he tenido ocasión de señalar, ello no puede significar la desaparición del control constitucional sobre la aplicación de los derechos fundamentales y libertades públicas por lo órganos judiciales. No lo permite la Constitución, de forma que una reforma legal en esta dirección no podría suponer merma alguna de las garantías de los ciudadanos ni la desnaturalización del recurso de amparo.
En el balance que nuestro Tribunal hacía de sus primeros 25 años de existencia se manifestaba especialmente orgulloso por "haber asumido un compromiso inequívoco en defensa de los derechos y las libertades públicas, cuya garantía ocupa una posición primordial en el sistema europeo de justicia constitucional", y añadía "hasta tal punto ha asumido el compromiso con la garantía de los citados derechos fundamentales que no es exagerado afirmar que para los ciudadanos no es posible hablar de derechos fundamentales sin hacer referencia al Tribunal Constitucional, siendo este hecho razón y medida de la cercanía de la jurisdicción constitucional a la sociedad".
Sin embargo, la propia lógica del sistema constitucional impide admitir, por principio, de ordinario o como regla, que las infracciones de la Constitución no se hayan depurado en las instancias ordinarias de garantía.
Lo anterior permite afirmar que los recursos de amparo deben ser concebidos cabalmente como un remedio in extremis o verdaderamente último, al que sólo se acude tras agotar todos los remedios judiciales y al que se llega con plena conciencia de que la acusación deducida ante el Tribunal (la infracción de la Constitución, la lesión del derecho subjetivo fundamental o ambas cosas) tiene la suficiente relevancia, por negadora de la funcionalidad del sistema, como para que deba ser obligado argumentarla con la mayor exhaustividad y exigencia.
Sólo centrándose en lo que positivamente a este Tribunal le cumple puede esperarse que su función en el ordenamiento sea la que hasta ahora ha sido: la de garantizar el fundamento mismo del orden constitucional mediante la efectiva normatividad de la Constitución Española y su supremacía incondicionada en el ordenamiento jurídico, a la que todos los poderes y todas las normas están indiscutiblemente sometidos.
Estamos firmemente persuadidos de que así será y de que contaremos con el marco legislativo adecuado para el mejor cumplimiento cuanto antes -pese a la dificultad que se adivina del período transitorio- de nuestra alta tarea, que inseparable e indeclinablemente ha de asegurar la posición institucional propia de este Tribunal y el respeto por todos los poderes públicos de la misma, que lo es únicamente al servicio de sus cometidos, asi como la supremacía de decisión e interpretación de la Constitución que le corresponde (como dispone el art. 164 de la Constitución y recoge el art. 5.1 de la LOPJ), expresión de la supremacía de la Constitución. El carácter supremo del orden constitucional en el que el Tribunal hunde sus raíces así lo exige.
V
Nuestro Presidente Francisco Tomás y Valiente supo resumir perfectamente esta cuestión: "con cuidado, con razones jurídicas, con voluntad integradora y coherente el Tribunal interpreta la Constitución como un todo. Pero dentro del sistema que ésta es, nadie puede decirle al Tribunal Constitucional cuáles son sus límites, lo cual no significa que no los tenga, sino que éstos son los que la Constitución dice que son en unos términos cuyo sentido establece el Tribunal como intérprete supremo. El control de constitucionalidad sobre el Tribunal Constitucional es sólo autocontrol. Nadie puede funcionalmente controlar el ejercicio de sus competencias".
Ocioso es decir que ningún Tribunal, y tampoco éste, puede pretender quedar a resguardo de la crítica, tanto de la opinión pública como de la comunidad de los juristas. Pero con la misma claridad hemos de recordar que nuestro Tribunal Constitucional necesita en todo momento de la cooperación y del respeto de los demás poderes públicos y de los ciudadanos.
Concluyo ya: en cierta manera a través de estos puntos he tratado de resumir la preocupante situación en que se halla el Tribunal y el anhelo y ansiedad de reforma de su Ley reguladora, que se sustancia -no podría ser de otro modo- al servicio del cumplimiento de su función constitucional, garantizando la observancia de la Constitución y la defensa de su supremacía normativa en el ordenamiento jurídico.
Madrid, marzo de 2006