Las tareas del Tribunal Constitucional
Hace veinte años, el Tribunal Constitucional era una de las incógnitas de la Constitución; no la única, desde luego, pero sí una de las más relevantes. Contribuía decisivamente a ello la trascendencia de sus funciones combinada con la casi completa falta de precedentes. A las alturas del año 2000, sin embargo, este órgano constitucional tiene su sitio asegurado y reconocido, en situación de paridad, a este respecto, con el resto de ellos. También él es noticia; y también él tiene tareas pendientes e incluso problemas más o menos acuciantes. Pero su razón de ser no es cuestionada por encima de los niveles en que pueda serlo cada uno de los demás órganos constitucionales. Hay lugar, por tanto, a extraer una primera lección del transcurso de estos años: el Tribunal Constitucional ha sido capaz de ganarse el puesto que la Constitución desde el primer momento le asignaba. Lo que demuestra que el diseño era razonable, que las funciones eran asumibles y, sobre todo, que la idea de una nueva jurisdicción, la jurisdicción constitucional, no era un artificio del constituyente.
Todo ello, sin embargo, ha sido reiteradamente puesto de manifiesto: La idea del Estado democrático de Derecho como Estado constitucional, la eficacia directa, unida a la supremacía de la Constitución, la jurisdicción constitucional como singular manifestación de justicia constitucional. Si la Constitución es derechos fundamentales, democracia representativa y autonomías territoriales, más o menos por ese orden, en cada una de esas articulaciones básicas, en todas y cada una de ellas, está el Tribunal Constitucional desde 1980 asegurando su respectiva eficacia por medio de su función jurisdiccional, que lo es materialmente de declaración, de garantía y de arbitraje. Como tuvo ocasión de escribir nuestro primer Presidente, la función esencial del Tribunal Constitucional no es sino la de "contribuir --a través del ejercicio de las competencias que le han sido atribuidas-- a que la realización de las funciones del Estado no se desvíe de las normas constitucionales que lo disciplinan o, dicho de otro modo, a que en la máxima medida posible el ejercicio de cada función estatal sea simultáneamente el legítimo ejercicio de una función constitucional".
Hecha esta primera afirmación, como es de justicia, conviene pasar a señalar algunas disfunciones, si se quiere, generadas en el transcurso de estos años y a las que ciertamente se les ha venido prestando atención, como mínimo, desde la reforma de la Ley Orgánica acaecida en 1988, pero que siguen preocupándonos a todos. A estos efectos comentaré brevemente, por separado, las que podemos llamar dimensiones cualitativa, cuantitativa, temporal y prospectiva de nuestro trabajo.
a) Llamo dimensión cualitativa del trabajo del Tribunal a la que se conecta inmediatamente con lo que el Estado constitucional de Derecho reclama de aquél, no ya a un nivel general y abstracto, sino individual y concreto. Ha sido adelantado, en parte: del Tribunal se exige, en primer lugar, una determinada, pero primordial, tarea en la labor judicial más amplia de garantía de los derechos fundamentales; en segundo lugar, la asunción de la posición de instancia básica de referencia en la resolución de los conflictos territoriales de competencia; en tercer lugar, la resolución de los conflictos entre los órganos constitucionales del Estado.
Los casi veinte años transcurridos de jurisdicción constitucional revelan, ante todo, el paso al primer plano de la garantía de los derechos y libertades. Los derechos fundamentales que, en el sistema europeo de jurisdicción constitucional, han sido en cierto modo "los últimos en llegar", son hoy los protagonistas indiscutidos de la jurisdicción constitucional. Tutela de los derechos hay por debajo del Tribunal, y también por encima del mismo. Lo que singulariza sin embargo, desde una perspectiva cualitativa, la protección que este Tribunal otorga a los derechos es, no tanto la protección concreta en cada caso otorgada, cuanto la creación de la conciencia de lo que cada derecho fundamental contiene y de lo que cada uno significa. Utilizando en otro sentido la determinante expresión "contenido esencial", se podría decir que el Tribunal Constitucional trabaja, muy singularmente, en la definición de los contenidos esenciales de los derechos fundamentales.
Pero, una vez dicho esto, conviene inmediatamente señalar cómo nuestro Tribunal se ha caracterizado, frente a otros Tribunales Constitucionales, por la intensidad de su dedicación a los problemas de la distribución territorial del poder, al que llamamos Estado de las Autonomías. Del Tribunal, en efecto, se ha exigido, desde la constitución de las dos primeras Comunidades Autónomas, una constante tarea de asistencia en la definición, configuración y pacificación de dicha forma de Estado políticamente descentralizado, lo que he llamado la "construcción jurisprudencial del Estado de las Autonomías", siempre, eso sí, y como es inevitable en un órgano jurisdiccional, a partir de las legítimas opciones de los agentes políticos en uso de su respectiva libertad de configuración. Por lo demás, el pasado año el Tribunal ha asistido a una reforma de su Ley Orgánica que viene a reforzar esta vertiente de su tarea, introduciendo un nuevo proceso constitucional, el llamado "conflicto en garantía de la autonomía local".
Por el contrario, el Tribunal apenas ha tenido que intervenir en la determinación de las funciones atribuidas a los distintos órganos constitucionales del Estado. Rara vez se ha recurrido al "conflicto entre órganos constitucionales" y, si bien es cierto que a todo recurso de inconstitucionalidad subyace un conflicto entre mayoría y minoría, y que algunos recursos de amparo versan sobre el funcionamiento interno de las cámaras, toda esta vertiente del trabajo del Tribunal, desde la perspectiva cualitativa, no puede ser comparada con las dos anteriores. Lo que no quiere decirse para infravalorar esta vertiente, que, en la medida en que es reclamada del Tribunal, debe ser asumida con plena conciencia de su relevancia.
Con independencia de lo anterior, es claro que cada una de estas demandas no se articula a través de una correspondencia procesal, por así decir, inmediata, en el sentido de que a cada uno de estos objetivos corresponda un determinado procedimiento constitucional: Así, la protección de los derechos fundamentales tiene lugar tanto a través del recurso y de la cuestión de inconstitucionalidad, cuando se proyecta sobre normas de rango legal, como a través del recurso de amparo cuando la protección se impetra frente a otros tipos de actos de los poderes públicos. La delimitación competencial, por su parte, puede encauzarse tanto a través del recurso de inconstitucionalidad como por medio de los conflictos de competencia, e incluso por la vía de las cuestiones de inconstitucionalidad, por no mencionar a los, menos frecuentes, conflictos negativos e "impugnaciones".
Viene esto al caso por cuanto, desde la perspectiva de la tarea de racionalización de la carga de trabajo del Tribunal Constitucional, así como el Tribunal puede encontrar sustituto, más allá de su oportunidad, cuando estos objetivos se proyectan sobre actos de los poderes públicos distintos de la Ley, por el contrario, cuando de la Ley se trata, lo que el Tribunal no haga difícilmente puede, en nuestro sistema, hacerlo nadie: Si el Tribunal, por ejemplo, no ha estado en situación de responder a las dudas de constitucionalidad suscitadas por la Ley Orgánica de Tratamiento Automatizado de Datos, recurrida desde 1993, en esa tarea no ha podido ser sustituido por nadie. En lugar de eso, ha estado resolviendo multitud de recursos de amparo respecto de actos de los poderes públicos en los que ya se había obtenido una respuesta de fondo por parte de algún juez o tribunal, en ocasiones había habido dos y en algunos casos incluso tres, de tal modo que el recurso de amparo venía a situarse como la cuarta petición de resolución sobre el fondo del asunto.
b) Me sirvo de la expresión "dimensión cuantitativa" para referirme tanto al número de Sentencias que este Tribunal viene dictando, como a las que puede dictar sensatamente. En este Tribunal no somos fanáticos de los números; de hecho, todavía recientemente, con ocasión de la resolución de un recurso de inconstitucionalidad del Defensor del Pueblo, advertíamos cómo nunca habíamos "elevado a categoría" una determinada cifra. Pero las cifras, eso no se podrá negar, sí son cuando menos indicativas y con ese alcance las utilizo.
El Tribunal dicta cada año varios miles de resoluciones, concretamente, el pasado año 1999 dictó 4.802. Ahora bien, sentencias sólo dicta entre doscientas y trescientas al año, quedando más cerca de la primera cifra que de la segunda. En concreto, durante 1999 ha dictado 242. Si a eso se añade que todos los años hay algunas sentencias que son idénticas entre sí, en la medida en que resuelven problemas idénticos, podemos afirmar que las cuestiones constitucionales abordadas por el Tribunal a lo largo de un año no alcanzan los dos centenares.
Me temo que no existe suficiente conciencia acerca de que este número no es bajo en absoluto; que es, por el contrario, más bien alto ya solamente si se le compara con el que abordan Tribunales del prestigio del Tribunal Supremo de los Estados Unidos o del Tribunal Constitucional Federal de Alemania, sin olvidar el volumen de su población respectiva. Cabría preguntarse, por tanto, por qué este Tribunal Constitucional no tendría que hacer más Sentencias de las que hace, o incluso por qué podría rebajar el número de las que en el presente momento dicta.
Conviene reparar, a estos efectos, en la circunstancia de que es la misma Constitución la que ha dispuesto que las sentencias del Tribunal Constitucional se publiquen íntegras en el propio Boletín Oficial del Estado. Entiendo que con ello se quiere transmitir la idea de que sus fundamentos jurídicos interesan a todos. Y si lo mismo ha dispuesto en relación con los votos particulares, "si los hubiere", ello quiere decir que el voto particular de un Magistrado, sea discrepante o concurrente, es algo que también interesa a todos. El mandato es, pues, expresivo de un propósito de que las sentencias del Tribunal Constitucional puedan ser leídas y asumidas por toda la comunidad jurídica, incluso por la comunidad sin más, y no sólo por un reducido número de especialistas. Desde este punto de vista, es claro que el número de sentencias que el Tribunal Constitucional incorpora cada año completas al Boletín Oficial del Estado no debe ser más elevado del que, como media, viene alcanzando en los últimos años.
De otra parte, un Tribunal Constitucional no puede dictar más sentencias que las que efectivamente pueda deliberar en su fondo y en su forma, sin convertirse en modo alguno en el simple vehículo de transmisión de una argumentación previa y singularmente concebida. Uno de los peores reproches que cabría hacer al Tribunal Constitucional es el de haberse convertido en una maquinaria de estampillado de textos extraños.
El Pleno del Tribunal debe estar también en situación de avocar, desde las Salas, los amparos particularmente relevantes. La razón es sencilla: la Constitución ha querido que el Tribunal Constitucional tenga precisamente doce miembros designados de la diferente manera que se sabe. Las dos Salas son una creación del legislador orgánico, con una determinación concreta que efectúa el propio Pleno del Tribunal con arreglo a criterios en los que se procura el máximo equilibrio en la antigüedad y en la procedencia, pero sin que ese equilibrio pueda ser garantizado al máximo. No se trata tanto de respetar el automatismo de un turno, sino, más allá de ello, de permitir, siempre que sea preciso, la participación de todos. La deliberación en el Pleno es más lenta que en las Salas, pero es también más rica y, sobre todo: No se deja fuera a nadie de quienes en cada momento integran el Tribunal Constitucional por voluntad de los distintos órganos constitucionales. Por tanto, hay razones también para reforzar la correspondencia entre Tribunal Constitucional y Pleno, no en cambio para debilitarla, ampliando acaso el número de Salas.
c) Llamo dimensión temporal del trabajo del Tribunal al lapso que media entre el inicio de un determinado proceso constitucional y su resolución, sea o no por medio de Sentencia. Pues bien, a lo largo de sus primeros veinte años de existencia, aún no cumplidos, el Tribunal ha ido acumulando una larga "lista de espera", de tal modo que, a comienzos de 2000, el Pleno tiene aún 7 asuntos pendientes anteriores a 1993. Por lo que hace a las Salas, la "media de espera" se sitúa en los tres años. Esta situación no es satisfactoria: No olvidemos que estamos tratando de posibles vulneraciones de la Constitución, no de cualquier transgresión del ordenamiento. Ciertamente, el número de asuntos de Pleno a los que se ha puesto fin durante el pasado 1999 corresponden casi exactamente a los recibidos en el mismo año, pero con ello apenas se avanza en la disminución de los asuntos pendientes.
En materia de cuestiones de inconstitucionalidad, la media es más breve: Pero la carga de trabajo del Tribunal no puede llevar a que ante un Juez o Tribunal pasen en ocasiones cuatro o cinco años con un proceso pendiente únicamente de dictar Sentencia en un pleito o en una causa en la que se ha planteado una cuestión de inconstitucionalidad. Lo mismo vale para los conflictos territoriales.
d) El Tribunal Constitucional no cumpliría de forma responsable su función si no dedicara tiempo y, por tanto, trabajo, a reflexionar sobre su situación actual, acerca de la que acabo de hacer algunas consideraciones. Ésta no es, evidentemente, parte de la función jurisdiccional, tratándose por el contrario de una labor ancilar respecto de la jurisdicción, pero no cabe minimizar su trascendencia. Pues todo el tiempo que el Tribunal dedique a organizar su trabajo jurisdiccional, a reflexionar sobre la experiencia pasada y a articular mecanismos internos más eficaces será tiempo bien empleado, aunque sea a costa de algunas horas sustraídas a la deliberación propiamente dicha. Así, en esta línea y por señalar un dato, el Tribunal ha creado en el pasado año una Vicesecretaría General y ha reforzado, mediante un desdoblamiento del Servicio previamente existente, los Servicios de Estudios, Biblioteca y Documentación, por una parte, y de Doctrina Constitucional e Informática, por otra. En esta ocasión quisiera subrayar esta dimensión prospectiva de nuestro quehacer como expresión de un propósito de ser los primeros en extraer las consecuencias de esta reiterada convicción previa acerca del carácter de "bien escaso" que adquiere la jurisdicción constitucional en nuestro sistema. Pero también es preciso afirmar la legitimidad de las iniciativas que el Tribunal Constitucional pueda adoptar con el fin de trasladar hacia las que podríamos calificar "instancias externas" al mismo el resultado de esa reflexión. Lo que sigue en esta línea es necesariamente muy elemental.
La importancia histórica del recurso de amparo constitucional en nuestro Estado de Derecho es algo universalmente reconocido. Pero, por otra parte, nadie negará que parte de las dificultades con que se encuentra el Tribunal Constitucional en el desempeño de las tareas que tiene atribuidas trae su origen tanto de la propia idea como de la regulación presente de dicho recurso de amparo.
De la propia idea, porque un recurso de amparo que no debe abandonar su concepción basada en la llamada "subsidiariedad" plantea la tarea constante de deslindar las que venimos llamando esferas de la "constitucionalidad" y de la "legalidad"; en otras palabras, el ámbito de la intervención del Tribunal Constitucional en lo previamente decidido, salvo alguna excepción, por el conjunto de los restantes Tribunales de Justicia, incluido el propio Tribunal Supremo. Pues, como acertó a decir nuestro inolvidable Presidente Tomás y Valiente, "(l)as fronteras que traza el Tribunal no son muros aislantes, sino membranas, membranas a través de las cuales tienen lugar procesos de ósmosis, que, cabría añadir, no siempre son flujos pacíficos.".
Pero también hay problemas que no son estructurales, sino que tienen que ver con la configuración concreta del acceso individual al Tribunal Constitucional. De entrada, hay que decir que ninguna ley puede impedir que un determinado escrito atraviese el umbral del Tribunal Constitucional y que, salvo casos extremos, sea registrado, al menos, como posible futuro recurso de amparo. El registro del Tribunal Constitucional está abierto para todo el mundo y así es como constantemente tenemos un número aproximado de tres mil demandas de amparo que no están admitidas a trámite, ni tampoco inadmitidas, demandas circulantes por las distintas fases que estructuran la admisión a trámite. Algunas de ellas, pocas desde luego, llegan a pasar así más de un año. El problema es nuestro y a nosotros, aunque no a nosotros sólo, corresponde resolverlo.
El Tribunal inadmite a trámite, prescindiendo de los supuestos de defectos de forma, por dos razones: bien porque ya ha abordado el problema planteado, y declarado que no constituye una vulneración de derecho fundamental; bien porque la queja, aun no habiendo recibido hasta el momento una respuesta, carece manifiestamente de contenido. En nuestro lenguaje, son las providencias "del 50.1.d" y "del 50.1.c", respectivamente, en ambos casos de nuestra Ley Orgánica. El caso es que, con bastante frecuencia, declaramos en nuestras providencias que una determinada queja carece manifiestamente de contenido (50.1.c) cuando en realidad lo que estamos diciendo es que el Tribunal ya ha desestimado reiteradamente quejas de naturaleza sustancialmente idéntica (50.1.d). Dejando esto de lado, lo que importa subrayar es que, en la actualidad, el Tribunal sólo puede cerrar el paso a que una determinada demanda sea resuelta por medio de Sentencia previa la declaración de que, de un modo u otro, a la queja no le asiste razón alguna. La interpretación que sigue prevaleciendo del art. 50.1.c. no permitiría inadmitir "por parvedad de materia".
La cuestión que sigue planteada es si no deberíamos ir, previa la correspondiente reforma legal, hacia una concepción selectiva de la admisión a trámite de las demandas de amparo, tal como se practica en otros Tribunales de este mismo orden, como es el caso del Tribunal Supremo de los Estados Unidos o, de forma parecida y más recientemente, el Tribunal Constitucional Federal de Alemania. Una acaso forzada declaración de carencia manifiesta de contenido me parece, en todo caso, más negativa que la inadmisión por falta de la necesaria relevancia para que pueda ser admitida a trámite. La inadmisión a trámite de una demanda de amparo no debe tener siempre el alcance de descartar la existencia de un problema. En todo caso, apenas resulta necesario advertir acerca de algo de lo que se ha de ser plenamente consciente: en materia de garantía de los derechos fundamentales sólo puede procederse con el máximo consenso posible, entendiendo por tal, el pleno respaldo de la comunidad política. El recurso de amparo constitucional es un instrumento estratégico en la garantía de los derechos fundamentales, por lo que su configuración concreta en cada momento histórico no puede prescindir del más amplio consenso.
Pero nuestro amparo constitucional no sólo requiere, seguramente, lo que podríamos llamar un mayor rigor en el régimen de admisión a trámite. También está abierto a un horizonte de ampliaciones posibles. Hoy día, por ejemplo, no parece haber razón alguna de peso para que, una vez implantado el amparo constitucional, éste no se extienda a los derechos fundamentales de la Sección Segunda del Capítulo Segundo; por lo demás, no tiene mucho sentido el que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos esté recibiendo demandas individuales frente a España por vulneración del derecho de propiedad, con base en el primer Protocolo adicional, sin que dichas demandas, por imperativo de lo dispuesto en el art. 53.2 de la Constitución, hayan podido ser previamente examinadas por este Tribunal Constitucional.
Desde luego que en el amparo no se agotan los problemas ni, más ampliamente, las cuestiones merecedoras de reflexión de la jurisdicción constitucional española, baste en este momento concluir subrayando cómo el Tribunal Constitucional, por medio de decisiones maduradas, deliberadas y articuladas por y entre un número reducido de Magistrados, debe acertar a expresar el sólido asiento de la conciencia colectiva de nuestra comunidad en forma tanto de derechos fundamentales como de esferas de autogobierno de las respectivas colectividades territoriales que integran España. En esta tarea, su posición es irremisiblemente única. Sus aciertos y desaciertos no son por tanto, y por así decir, "compensables". Que el Tribunal Constitucional siga acertando, al menos en el mismo grado que hasta ahora lo ha venido haciendo, no es algo de lo que nadie debiera poder desentenderse legítimamente.
En buena medida con esta intención, el Tribunal Constitucional asume la iniciativa de presentar la labor realizada en el pasado año 1999 en la forma de una "Memoria", es decir, siguiendo pautas similares a documentos equivalentes en otros órganos constitucionales e instituciones públicas, producto ya sea de una tradición arraigada o del cumplimiento de un deber legal. La iniciativa surge, como es natural, con vocación de continuidad, por más que su estructura y contenido concretos puedan y deban ir ajustándose al hilo de la experiencia proporcionada por sus primeras ediciones.
Madrid, marzo de 2000