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5/8/2006
EL Tribunal Constitucional ANTE LA REFORMA DE SU LEY ORGÁNICA
Excma. Sra. María Emilia Casas Baamonde Presidenta del Tribunal Constitucional
CLUB SIGLO XXI
8 de mayo de 2006
Sr. Ministro de Justicia
Sr. Presidente del Consejo de Estado
Sr. Defensor del Pueblo
Sr. Presidente del Tribunal de Cuentas
Dª. Paloma Segrelles
Vicepresidente y Magistrados del Tribunal Constitucional, Presidentes eméritos, Vicepresidentes eméritos, Magistrados eméritos,
Autoridades, Señoras y Señores,
1. Mis primeras palabras deben ser de agradecimiento, reconocimiento y satisfacción; de agradecimiento al Club Siglo XXI por la invitación que me ha cursado para participar en este prestigioso y ya clásico foro de reflexión y debate, así como a las autoridades que acabo de mencionar, a los Magistrados del Tribunal Constitucional, a sus Letrados y a todos ustedes que tienen la amabilidad de acompañarme para compartir estas reflexiones sobre el Tribunal Constitucional; de reconocimiento al Club Siglo XXI y muy especialmente a D. Miguel Rodríguez-Piñero, por su labor realizada como Presidente de este Club, en la que ha sabido mantener durante largo tiempo este espacio de diálogo y discusión caracterizado por el rigor, el pluralismo y la tolerancia; y de satisfacción, pues, sin duda, la supone para mí participar en este foro en el que también intervinieron los Presidentes RODRÍGUEZ BEREIJO y CRUZ VILLALÓN, habiendo sido además presentada por el Presidente Emérito del Tribunal Constitucional RODRÍGUEZ-PIÑERO a quien agradezco muy sinceramente sus amables palabras.
Es ésta una excelente oportunidad para exponer mi visión, reflexiones y preocupaciones sobre el Tribunal Constitucional en un momento importante de su historia; importante porque acaba de conmemorar en el pasado año su XXV aniversario, cerrando así una etapa histórica, la correspondiente a su primer cuarto de siglo de vida; e importante asimismo porque el Parlamento se ocupa en la actualidad de una reforma de su Ley Orgánica que debería atender a sus necesidades de funcionamiento presentes y futuras, brindando a la jurisdicción constitucional los instrumentos técnicos adecuados para el cumplimiento de las altas tareas constitucionales que tiene encomendadas, dirigidas a velar por la supremacía de la Constitución para que las normas elaboradas por el legislador y la actuación de los demás poderes públicos, y no sólo de aquél, no las contradigan. No hará falta que me extienda en subrayar la absoluta relevancia de tal tarea o función de garantía en un sistema constitucional. Me limitaré a expresarla en los términos en que lo ha hecho recientemente el Presidente de la República Italiana con motivo del quincuagésimo aniversario de la Corte constitucional de aquel país: la función de garantía de la Constitución, que corresponde a los Tribunales Constitucionales, es de absoluta importancia para asegurar la convivencia ordenada y armoniosa de los diferentes componentes de toda sociedad pluralista que se pretende verdaderamente democrática.
2. En efecto, en el año 2005 hemos conmemorado los veinticinco años de historia del Tribunal Constitucional. Hemos hecho, por tanto, memoria de su vida, que es también, inseparablemente, la de la Constitución y la de la democracia, con un balance, sin duda, positivo acerca del trabajo de la institución: nuestro Tribunal ocupa un espacio insustituible en nuestra estructura constitucional y contribuye a dotar de estabilidad y equilibrio a la vida jurídica y política española. Conmemoración y balance que hemos hecho no sólo, naturalmente, para celebrarnos en la simple satisfacción de la supervivencia y de la obra bien hecha hasta aquí, sin duda un patrimonio extraordinario que legítimamente nos enorgullece a todos, sino para confirmarnos en el empeño de la continuidad hacia un futuro que, tomando fundamento en la Constitución, sólo podrá serlo en libertad y en paz para todos si se encauza en los márgenes de lo constitucionalmente posible. Unos márgenes tan generosos que hacen de ella, como bien dijo S.M. El REY en su discurso de promulgación, "una Constitución de todos y para todos"; o como señaló el primer Tribunal en su Sentencia 11/1981, de 8 de abril, un marco de coincidencias en el que tienen cabida todas las opciones, todos los proyectos, de cualquier signo, sin más exigencia y límite que la del respeto a la convivencia civilizada, es decir, a las normas que libremente nos hemos dado que han hecho posible el entendimiento básico y el funcionamiento del sistema democrático, y a los procedimientos de reforma constitucionalmente establecidos, garantes del consenso expresado en las mayorías cualificadas exigidas para aquella reforma (STC 48/2003, de 12 de marzo).
En la ocasión que nos brindó nuestro XXV Aniversario rendimos así merecido homenaje público al Constituyente, que diseñó un modelo de jurisdicción constitucional equilibrado, independiente y eficiente, y al legislador de la Ley Orgánica de 1979, que, ciertamente con modificaciones, ha regulado la organización y el funcionamiento del Tribunal a lo largo de estos años haciendo de él la imprescindible institución que ahora tenemos y, por tanto, también el Estado constitucional y democrático en el que se organiza nuestra convivencia.
Tal debe ser el punto de partida indiscutible de cualquier reflexión sobre el presente y el futuro del Tribunal Constitucional en este año 2006: el diseño constitucional y legal le han permitido cumplir la encomienda recibida del Poder Constituyente de preservar la Constitución en su letra y en su espíritu, haciendo de ella la realidad viva que ha de ser toda norma fundamentadora de la convivencia pacífica organizada en un Estado. Le han permitido cumplir su cometido, siendo fiel, desde luego y como no podía ser de otra manera, a los valores constitucionales, resumidos en los valores de LIBERTAD, JUSTICIA Y CONCORDIA, las tres hermosas palabras que forman la divisa del Tribunal Constitucional, aprobada por su Pleno gubernativo en 4 de marzo de 1980, en los momentos inaugurales de nuestra jurisdicción constitucional.
Parece razonable en este balance hacer una reflexión sobre el papel que el Tribunal Constitucional ha cumplido en los conflictos territoriales, en la institucionalización y desarrollo del Estado autonómico. Es ya un lugar común reconocer que el principal protagonista en ese proceso constituyente prorrogado que ha supuesto el Título VIII de nuestra Constitución ha sido, desde luego, el Tribunal Constitucional. Cabe dudar, en consecuencia, que al día de hoy, y por obra, precisamente, de ese poder constituyente constituido que ha sido el Tribunal Constitucional, pueda seguir hablándose -como con frecuencia se ha hecho en el pasado- de desconstitucionalización de la forma territorial del Estado. En otras palabras, el proceso constituyente prorrogado se ha completado ya en buena medida con la jurisprudencia creada por el Tribunal en esos veinticinco años. Siendo esto así, se impone la sujeción de todos los poderes públicos a esa constitución territorial creada a fuerza de sentencia, cuando así ha sido; constitución territorial, hoy ya perfectamente reconocible y reconocida. Tal sujeción o atenimiento es de particular significación en estos momentos de reformas estatutarias, que en todo caso tienen que producirse en el marco diseñado por la Constitución interpretado en su caso por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Otra reflexión obligada, siempre en esta apretada valoración de síntesis, es la referida a la tarea desempeñada por el Tribunal en la definición del contenido esencial de los derechos fundamentales y libertades públicas de un modo coherente con la concepción de España como un Estado Social y Democrático de Derecho y en la defensa de su garantía, constituyendo su doctrina, de incomparable trascendencia para nuestro Estado de Derecho y la totalidad del ordenamiento jurídico, un potente vehículo de impregnación de nuestro ordenamiento interno por los valores europeos y por las decisiones de los Tribunales de este ámbito. Es de justicia, pues, subrayar, el enorme valor de la obra del Tribunal Constitucional realizada con constante intensidad a lo largo de la historia de su actividad.
3. Pero si, como he dicho, la memoria y el balance no se agota en la satisfacción, puede y debe procurar todavía otro servicio: el de hacer cuentas con lo que se ha hecho para empezar a construir lo que aún queda por hacer. Ese balance ha puesto de relieve una serie de disfunciones generadas en el funcionamiento y trabajo del Tribunal, que, sin embargo, no han impedido el correcto desempeño de su función, inequívocamente jurisdiccional, a la que textualmente se refiere el art. 161.1 de la Constitución, como así se reconoce casi unánimemente y ha quedado demostrado por la práctica de este Tribunal, frente a una inicial, casi superada, y en todo caso, equivocada, consideración como órgano político. Ciertamente el legislador del 79 no podía prever el funcionamiento operativo de un órgano no sólo nuevo en cuanto creado por la Constitución, sino además virtualmente inédito en la historia de nuestro constitucionalismo, ni contar con las sucesivas ampliaciones del ámbito de la jurisdicción constitucional (conflictos en defensa de la autonomía local, pero señaladamente en el ámbito de la jurisdicción de amparo), ni imaginar siquiera el extraordinario aumento de la demanda de justicia constitucional que iba a producirse, sobre todo, de nuevo, en materia de amparo; incremento imparable de la demanda de amparo constitucional que, analizado desde otro ángulo, es un fiel reflejo de la alta valoración y confianza que los ciudadanos depositan en el Tribunal Constitucional.
En efecto, las cifras de asuntos ingresados han seguido una tendencia imparable de crecimiento desde el año 1992 con el negativo resultado de incrementar en exceso el volumen de trabajo acumulado del Tribunal.
Ya he tenido ocasión de señalar que las soluciones arbitradas con los medios procesales que la legislación ofrece en la actualidad no pueden, sencillamente, poner remedio a las disfunciones generadas por más que se intensifique el esfuerzo de organización y trabajo que viene procurando el Tribunal con el mejor empeño y voluntad y por más que se intensifique el ritmo de su producción, ya verdaderamente notable en comparación con otras jurisdicciones constitucionales. Valga el ejemplo de la alemana, que constituye el modelo mas próximo, jurisdicción que recibe un número inferior de asuntos, incluso de llegada a su Registro General, desde luego, de los que acceden a su tramitación judicial, y dicta un número asimismo inferior de decisiones definitivas, en un país cuya población dobla a la española y cuyo Tribunal Constitucional Federal está integrado, como se sabe, por 16 Magistrados. La conclusión que se alcanza no puede ser otra que la que también he tenido ocasión de exponer en anteriores oportunidades, siguiendo en ello, por lo demás, la reclamación permanentemente formulada y sostenida por los anteriores Presidentes del Tribunal, desde la reforma de su Ley Orgánica de 1988 (los presidentes RODRÍGUEZ-PIÑERO, RODRÍGUEZ BEREIJO, CRUZ VILLALÓN Y JIMÉNEZ DE PARGA): esas disfunciones sólo podrán ser corregidas por la acción del legislador.
La racionalización de la carga de trabajo del Tribunal y la mayor agilidad y el acortamiento de los plazos de respuesta en los procesos de que conoce, mediante la disminución del número de asuntos pendientes de admisión (cuya acumulación, señaladamente en amparo, ha crecido ininterrumpidamente a los largo de los años), así como del tiempo medio de espera en el dictado de la Sentencia o resolución definitiva, son objetivos irrenunciables, cuya consecución dependerá de reformas legales. La necesidad de evitar que el recurso de amparo sea una tercera instancia y la de invertir el tiempo que el Tribunal dedica al dictado de un elevado número de decisiones de inadmisión, basadas mayoritariamente en la falta de contenido constitucional de las demandas de amparo, son también objetivos que debemos alcanzar.
Vengo diciendo que no es razonable el esfuerzo y el tiempo que el Tribunal dedica a la inadmisión de los recursos de amparo, aunque esa inadmisión también sea una forma de prestación de tutela judicial, como ha sostenido el Presidente CRUZ VILLALÓN. Pero ese tiempo y esfuerzo, excesivo en la distribución de la carga de trabajo del Tribunal, el Tribunal lo resta a los asuntos de que se va a ocupar, de forma que, de aceptarse que constituye una forma de prestación de tutela judicial al confirmarse la prestada por la jurisdicción ordinaria, será legítimo cuestionarse, cuando menos, que esa tutela judicial así prestada sea globalmente efectiva, como quiere el art. 24.1 CE. Como señaló en su momento nuestro recordado Presidente FRANCISCO TOMÁS Y VALIENTE, "Aunque la reforma operada en la Ley reguladora del Tribunal Constitucional por la Ley Orgánica 6/1988 ha permitido que formalicemos las resoluciones de inadmisión, condensando al máximo la toma de decisión, lo cierto es que la adopción de las providencias o autos de inadmisión absorbe gran parte del trabajo de la institución. Trabajo que en este punto hay que calificar de inútil, ya que no sirve ni para interpretar la Constitución, ni para defender derechos fundamentales de nadie, sino mas bien y con demasiada frecuencia para entorpecer la resolución de otros procesos ante los Tribunales ordinarios".
La reforma de nuestra Ley Orgánica es, pues, ABSOLUTAMENTE necesaria y EXTRAORDINARIAMENTE urgente a la luz del comportamiento de los datos de entrada en los últimos años, y de manera particularmente llamativa, en los primeros meses de 2006. De ahí que el Tribunal haya recibido con satisfacción la iniciativa reformadora del Gobierno y que, tras un fructífero debate, espere el imprescindible consenso de los grupos parlamentarios para que, con las modificaciones que sean menester para el logro de tan necesario acuerdo, se haga realidad la reforma.
No es necesario, me parece, señalar que el contexto de esa reforma se sitúa en el art. 165 de la Constitución sin alcanzar al diseño constitucional de la jurisdicción constitucional. Vuelvo a las clarividentes palabras de TOMÁS Y VALIENTE: "el margen de disponibilidad para el legislador respecto de las competencias del núcleo duro, esto es, las atribuidas al Tribunal por la Constitución es nulo, si bien puede y debe completar su configuración". O dicho con las del propio Tribunal en su Sentencia 66/1985 : " sea cual sea el lugar que la Ley Orgánica de este Tribunal ocupa en el bloque de la constitucionalidad, su contenido es disponible para el legislador . dentro del respeto a las normas constitucionales y a la independencia y función del Tribunal" (FJ 4). Es en ese margen de actuación del legislador orgánico, en el arco de actuación en que le es posible introducir los cambios y modificaciones que estime oportunos, el campo en que siempre se han movido las preocupaciones y la reflexión del Tribunal sobre sus métodos y modos de trabajo para la mejor y mas responsable satisfacción de la demanda de justicia que se le reclama. Sin duda, corresponde también al Tribunal reflexionar sobre su trabajo, sobre el modo de ejercicio de su jurisdicción en orden al cumplimiento de su tarea, y en la medida de lo posible trasladar a la comunidad política y jurídica las conclusiones o resultados de su reflexión, debiendo ser formalmente oído en los procesos de reforma de su Ley Orgánica reguladora, como es pauta o uso de respeto, por ejemplo, en el ordenamiento alemán. Oportuno será recordar aquí las palabras de nuestro primer Presidente GARCÍA PELAYO, en el acto de constitución del Tribunal, quien solicitaba "el respeto de todos y la leal colaboración de los actores de la vida político-constitucional"; y confío en que no será inconveniente pedir a dichos agentes políticos y sociales que mantengan esa actitud de respeto y leal colaboración a la hora de ajustar y afinar el funcionamiento del intérprete supremo y definitivo de nuestra Constitución y, por ende, de la constitucionalidad de la ley y de cualesquiera actos de los poderes públicos.
En ese margen de actuación del legislador orgánico se sitúa por tanto mi reflexión. Antes, las cifras más recientes, correspondientes al año 2005 y en algunos casos cerradas al primer trimestre del año en curso, que corroboran con absoluta claridad las disfunciones a las que he hecho mención con anterioridad, así como la imperiosa necesidad de la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal.
4. En sus veinticinco largos años de existencia el Tribunal Constitucional ha recibido 102.628 demandas de todo tipo; ha dictado 86.760 resoluciones definitivas, de las cuales 5.603 fueron en forma de sentencia, 10.552 en forma de Auto (13.679 es el número total de autos) y 70.605 en forma de providencia de inadmisión o de terminación, lo que, sin la menor duda, supone un acervo jurisprudencial de incomparable valor.
Pero repárese en que de los 386 recursos registrados en 1981 se ha llegado a 7.951 en 2004 y a 9.708 en 2005, y muy especialmente en el incremento sobresaliente de asuntos ingresados a lo largo de 2005 (un 22% con respecto a 2004), bordeándose la frontera de los 10.000, de los cuales -este dato es igualmente relevante- 9.476 corresponden a recursos de amparo (un 97,61% del total). Y obsérvese, además, que sólo en el primer trimestre de 2006 han ingresado 3.718 asuntos (un 64.08% más que en el primer trimestre de 2005), de los cuales 3.579 son recursos de amparo (un 61,73% más que en el mismo periodo del año anterior). El dato es suficientemente elocuente, al tiempo que alarmante, por lo que no precisa de mayor comentario. A ello han de añadirse 1.120 asuntos ingresados en el pasado mes de abril, de los que 1.1.05 fueron recursos de amparo.
En el ámbito del Pleno, el total de 237 asuntos registrados en 2005 se descompone del siguiente modo:
los recursos de inconstitucionalidad (16) se mantienen en la línea descendente marcada en los años 2003 y 2004, una disminución en tres años del 73,77%;
los conflictos positivos de competencia (8) experimentan una disminución respecto de los del año 2004 (17) y de los del año 2003 (22), situándose incluso por debajo de los 10 registrados en el 2002;
las cuestiones de inconstitucionalidad, sin embargo, se han visto notablemente incrementadas (206 frente a un total de 70 cuestiones de inconstitucionalidad registradas en 2004, año en el que disminuyeron frente a las 96 registradas en el año 2003 y las 99 de 2002); de ese incremento es especialmente significativo, y por ello así debe señalarse, el referido a las cuestiones de carácter competencial, que se cifra sólo en enero de 2006 en 95 nuevas cuestiones de inconstitucionalidad;
los grandes números de asuntos ingresados en el Pleno en 2005 se cierran con 2 conflictos en defensa de la autonomía local y 5 recursos de amparo avocados al Pleno;
en el primer trimestre de 2006 han ingresado 5 recursos de inconstitucionalidad, 126 cuestiones de inconstitucionalidad (206 en todo 2005) y 7 conflictos positivos de competencia.
En el lado de las resoluciones dictadas por el Tribunal a lo largo de 2005, las cifras ascienden a un total de 6.751 (6.290 definitivas). De ese total, 342 han sido sentencias (86 más que el año anterior; concretamente, un 33,59% más), 42 de las cuales son de Pleno y 300 de Sala.
529 ha sido el número de autos. Las providencias de inadmisión y terminación ascendieron a 5.566. Las providencias de admisión han disminuido (314 frente a 400 en 2004 y a 739 en 2003).
En cuanto a la pendencia de asuntos acumulados competencia del Pleno, debo señalar que a 31 de diciembre de 2005 se encontraban admitidos y pendientes de resolución 462 procesos (482 incluyendo acumulados), 180 recursos de inconstitucionalidad, 210 cuestiones, 64 conflictos positivos de competencia, 7 conflictos en defensa de la autonomía local, y 1 recurso de amparo avocado. A 31 de marzo de 2006, la cifra de asuntos admitidos y pendientes de resolución por parte del Pleno ascendía a 618, no obstante el número de decisiones dictadas.
Pendientes de resolver sobre admisión por el Pleno permanecían 35 procesos al cierre del primer trimestre de 2006.
Cuestión aparte forman los recursos de amparo, en los que los procesos pendientes de sentencia a 31 de marzo de 2006 eran 401 y las demandas pendientes de resolver sobre su admisibilidad sumaban la inquietante cifra de 12.213, lo que equivale en tiempo a dos años del trabajo que dedica el Tribunal a la admisión de los recursos de amparo.
Respecto de éstos, la tasa o porcentaje de inadmisión es muy elevada (superior todos los años al 95%), siendo su causa más frecuente la falta de contenido constitucional de la demanda (en torno al 70% de los casos inadmitidos). Ya en fase de Sentencia, por lo que respecta a los porcentajes de estimación, las cifras de 2005, como las de ejercicios anuales anteriores, son expresivas de una estimación elevada de las demandas de amparo admitidas. En 2005 las Salas estimaron 214 recursos de amparo y desestimaron 78, inadmitiendo 8, lo que supone para ese año un porcentaje de estimación del 71,33 % de los recursos admitidos, que fueron en torno al 4% del total de recursos de amparo presentados. En definitiva, si a la desestimación se suma previamente la inadmisión, hemos de concluir -con toda la cautela que precisa el manejo da datos de ejercicios anuales diferentes- que el Tribunal estima anualmente en torno al 3% de los recursos de amparo que recibe, lo que confirma la eficacia de la tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas prestada por la jurisdicción ordinaria y, consiguientemente, la indebida llegada a la jurisdicción constitucional de un elevado número de asuntos (el 97 %, por tanto). Me parece este un dato merecedor de atención en la reflexión que seguidamente quiero efectuar.
Los derechos fundamentales invocados con mayor frecuencia son los recogidos en el art. 24, precepto que en total se invoca, incluido si se invoca junto con otros derechos, en un 87,41% de los recursos en 2005, y solamente el 24.1 (derecho a la tutela judicial efectiva) en un 34,65% de los recursos-; seguidos de los derechos a la igualdad, a un proceso con todas las garantías y a la presunción de inocencia, dada la relevancia cuantitativa de los asuntos penales (superior siempre al 40%).
Un dato significativo que debe ser asimismo destacado es el que se refiere al extraordinario incremento en los últimos meses de los recursos de amparo presentados en materia de extranjería con origen básicamente en procesos contencioso-administrativos, e invocación de los derechos de los arts. 17 (libertad personal), 24. 1 y 2 (tutela judicial efectiva y proceso debido) y de libre entrada y residencia en España que el art. 19 de la Constitución reconoce, en principio, únicamente a los españoles, como ha afirmado la STC 72/2005, de 4 de abril. En 2005, de los 9476 recursos de amparo presentados, 2155 (un 22,7% del total) se adscriben a esta atribución material. Y en el primer trimestre de 2006 de los 3579 recursos de amparo ingresados, 1543 (el 43,16% del total) lo han sido en esta misma materia, a la que se refiere, por tanto, casi uno de cada dos recursos de amparo formalizados. Debe llamarse la atención sobre el incremento del 387,38% experimentado por el número de recursos de amparo en materia de extranjería ingresados en el primer trimestre de 2006 con relación al primer trimestre de 2005 (1545 frente a 317).
5. Basten estas cifras referentes a la actividad jurisdiccional del Tribunal Constitucional, a la jurisdicción que se le demanda y a la que efectivamente presta, para mostrar las dos caras de un mismo fenómeno. La cara positiva es la confianza que ha sabido ganarse y transmite el Tribunal como garante de la supremacía normativa de la Constitución y, significativamente, como garante último de los derechos fundamentales y de las libertades públicas que la Constitución proclama. Sólo a partir de la confianza de los ciudadanos y de las instituciones en la jurisdicción constitucional es posible entender el volumen de litigiosidad constitucional y el innegable éxito del recurso de amparo.
Nuestra estadística de la actividad jurisdiccional revela también, sin embargo, y esta es la lectura negativa a la que antes me refería, una creciente desproporción entre lo que al Tribunal se pide y lo que el Tribunal puede dar con sus procedimientos actuales. El crecimiento exponencial de las demandas de amparo -recuerdo que su número se acercó a 10.000 en el año 2005 y la extrapolación de los datos del primer trimestre de este año 2006 permiten pronosticar la superación de 12.000 a su cierre- obliga al Tribunal a dedicar buena parte de sus energías al análisis de admisibilidad de unas demandas que en la gran mayoría de los casos -reitero que la admisión de los recursos de amparo no supera el 5%- no resultan admisibles por carecer de contenido constitucional o, con menor frecuencia, por no haber sido debidamente planteadas en las instancias judiciales previas o ante el propio Tribunal Constitucional. Este trabajo "en negativo" perjudica el trabajo "en positivo" del Tribunal, generando preocupantes retrasos no sólo en su jurisdicción de amparo de los derechos fundamentales, sino en la de control de la constitucionalidad de la ley y en la de composición de la conflictividad territorial entre el Estado y las Comunidades Autónomas y, en su caso, las entidades locales.
De todo lo anterior resulta que el diseño legal de unos criterios materiales y de un procedimiento eficaz de admisión de las demandas de amparo redundará en el mejor ejercicio de las altas funciones que la Constitución encomienda al Tribunal Constitucional. En efecto, una adecuada concepción del recurso de amparo y una administración ágil en su puerta de entrada permitirá siempre una respuesta rápida en dicho umbral y, a la vez, liberará los recursos personales y temporales necesarios para la respuesta especialmente sosegada e intensa que requieran los asuntos que lo traspasen. Debe recordarse en este extremo que la sentencia de amparo no sirve sólo a la satisfacción del demandante que la merece, sino que multiplica sus efectos positivos con la aplicación que de su doctrina hacen los órganos judiciales.
Dicho con mayor brevedad. El Tribunal Constitucional necesita mecanismos procesales que le permitan reordenar sus tiempos y sus energías: reducir la excesiva dedicación que presta a la admisión de los recursos de amparo y trasladarla al enjuiciamiento de las demandas de amparo admitidas y de control de la constitucionalidad de la ley y, en su caso, de la conflictividad competencial.
La tramitación del debate parlamentario ya iniciado en torno a la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional revela que el legislador es conocedor del problema de funcionamiento de la jurisdicción constitucional ocasionado por el crecimiento del número de recursos de amparo. El Tribunal espera confiadamente que la solución que se arbitre para éste y otros aspectos de su jurisdicción sea sólida y eficaz: sólida en el sentido de gozar de un elevado consenso; eficaz por capaz de hacer de la Ley reformadora una Ley mejor que posibilite el mejor funcionamiento del Tribunal, el mejor desempeño de las funciones que tiene encomendadas. Si se considerara que la administración de la admisión de los recursos de amparo debe transformarse, como así me parece, formará parte también de esa eficacia el diseño de un sistema transitorio que, preservando la seguridad jurídica, posibilite una rápida transición del modelo hoy fijado a otro nuevo. Sólo esa transición ágil permitiría al Tribunal aplicar prontamente el nuevo sistema y explicarlo convenientemente a los demandantes y a los Abogados que los asisten con la finalidad de que sus demandas se adapten a las nuevas exigencias y de que sus expectativas de tutela sean conformes con las nuevas previsiones legales.
6. Permítanme que, con apoyo en las cifras de las que sumariamente he dado cuenta y tomando pie en la reforma en curso de nuestra Ley rectora, que, insisto en ello, esperamos llegue a pronto y buen fin con el amplio consenso que alcanzó su aprobación en 1979 (un porcentaje de adhesión en su votación final del 78,57 por 100, rayano pues en el 80 por 100 de la Cámara), diga alguna última cosa sobre el porvenir que viene desde el pasado, ciertamente en un aspecto parcial, pero especialmente relevante y que requiere, como he subrayado con todo énfasis, medidas urgentes en el funcionamiento de la jurisdicción constitucional y que se refiere al Tribunal Constitucional como "Tribunal de garantías constitucionales", en la expresión del art. 123.1 de la Constitución .
Es sabido que los Tribunales Constitucionales nacieron en un determinado contexto histórico, en unas circunstancias en las que era necesaria una solución nueva para una situación inédita en el Continente: la eficacia normativa de unas Constituciones que en el pasado no sujetaban al legislador. Es sabido también que la evolución del modelo hará extensiva la sujeción del legislador a todos los poderes del Estado.
Casi un siglo después, los Tribunales Constitucionales europeos -y de otras realidades geográficas- han hecho posible que la normatividad de la Constitución sea hoy un hecho indiscutible. Buena parte de su papel histórico estaría, por consiguiente, en cierto sentido ya cumplido. Sin embargo, es preciso reivindicar la continuidad de esta institución y, más aún, recuperar la excepcional naturaleza de su función. Entendida ahora esta naturaleza, obviamente, en un nuevo sentido en todo acorde con las necesidades del presente y del futuro y con su función de garante de la Constitución.
La continuidad o, mejor, el desarrollo en la continuidad, que es la ley que marca la vida buena de las Constituciones y de las jurisdicciones constitucionales, es necesaria en la medida en que en nuestros sistemas constitucionales (me refiero a los de corte continental) no faltan razones para seguir defendiendo, tanto los privilegios jurisdiccionales de las leyes, como la existencia del mecanismo de garantía añadido que supone la jurisdicción constitucional. En efecto, de un lado, la presunción de constitucionalidad de la ley, especialmente enérgica, enlaza inmediatamente con la condición del legislador como representante de la voluntad popular, presunción de constitucionalidad que la jurisdicción constitucional respeta al reconocer al legislador democrático una suerte de primacía en cuanto intérprete auténtico de las concepciones éticas y políticas de la sociedad. De otro lado, nunca puede estar de más la existencia de mecanismos de garantía añadidos a los que ya de por sí representa la existencia de la jurisdicción ordinaria. La extracción profesional de los Magistrados constitucionales y su designación por parte de los órganos que disfrutan de una legitimación democrática directa -por referirme sólo a dos cuestiones relevantes- aseguran, de una parte, la concurrencia de una pluralidad de perspectivas que sólo puede enriquecer el juicio sobre la ley (a través de los procesos de inconstitucionalidad o incluso, aunque con mayor dificultad, del proceso de amparo); de otra, prestan a ese juicio una legitimidad reforzada, la legitimidad que es propia de la jurisdicción constitucional dentro del sistema de justicia constitucional entendido según el modelo europeo.
Pero, garantizada la generalidad de la defensa de la Constitución por todos los poderes públicos y, muy en particular, por el Poder Judicial, el acceso al Tribunal Constitucional sólo debe admitirse cuando se trate de demandarle lo que sólo él puede hacer (monopolio de rechazo de la ley) o cuando la queja que ante el Tribunal se deduce tiene trascendencia constitucional o reviste una mínima gravedad; esto último, particularmente, vale respecto de todo aquello que no compete al Tribunal Constitucional en exclusiva y señaladamente respecto a la defensa jurisdiccional de los derechos fundamentales y libertades públicas, que ciertamente -no hay duda alguna al respecto- ocupan un lugar privilegiado en nuestra Constitución.
Los Tribunales Constitucionales deben, pues, operar como órganos de garantía del sistema; más precisamente, como solución frente a problemas que están vedados al juicio de los Tribunales ordinarios, o como remedio último cuando no han podido repararse en su sede primera y propia, la jurisdicción ordinaria, pues, como ya he tenido ocasión de señalar, el carácter último o excepcional de la actuación de la jurisdicción constitucional no puede significar la desaparición del control constitucional sobre la aplicación de los derechos fundamentales y libertades públicas por lo órganos judiciales, de ninguno de ellos, la definición de cuyo contenido esencial, de todos ellos, compete irrenunciablemente al Tribunal Constitucional. La Constitución no permite una reforma legal que suponga merma alguna de las garantías constitucionales de los individuos ni la desnaturalización del recurso de amparo. En el balance que nuestro Tribunal hacía de sus primeros 25 años de existencia se manifestaba especialmente orgulloso por "haber asumido un compromiso inequívoco en defensa de los derechos y las libertades públicas, cuya garantía ocupa una posición primordial en el sistema europeo de justicia constitucional", y añadía "hasta tal punto ha asumido el compromiso con la garantía de los citados derechos fundamentales que no es exagerado afirmar que para los ciudadanos no es posible hablar de derechos fundamentales sin hacer referencia al Tribunal Constitucional, siendo este hecho razón y medida de la cercanía de la jurisdicción constitucional a la sociedad".
Sin embargo, la propia lógica del sistema constitucional impide admitir, por principio, de ordinario o como regla, que las infracciones de la Constitución no se hayan depurado en las instancias ordinarias de garantía.
Lo anterior permite afirmar que los recursos de amparo deben ser concebidos cabalmente como un remedio in extremis o verdaderamente último, al que sólo se acude tras agotar todos los remedios judiciales y al que se llega con plena conciencia de que la acusación deducida ante el Tribunal (la infracción de la Constitución, la lesión del derecho subjetivo fundamental o ambas cosas) tiene la suficiente relevancia, por negadora de la funcionalidad del sistema, lo que debe hacer obligado argumentarla con la mayor exhaustividad y exigencia.
Sólo centrándose en lo que positivamente a este Tribunal le cumple puede esperarse que su función en el ordenamiento sea la que hasta ahora ha sido: la de garantizar el fundamento mismo del orden constitucional mediante la efectiva normatividad de la Constitución Española y su supremacía incondicionada en el ordenamiento jurídico, a la que todos los poderes y todas las normas están indiscutiblemente sometidos. Estoy firmemente persuadida de que así será y de que contaremos con el marco legislativo adecuado para el mejor cumplimiento cuanto antes -pese a la dificultad que se adivina del período transitorio y a la que ya me he referido- de nuestra alta tarea, que inseparable e indeclinablemente ha de asegurar la posición institucional propia de este Tribunal y el respeto por todos los poderes públicos de la misma, que lo es únicamente al servicio de sus cometidos, así como la supremacía de decisión e interpretación de la Constitución que en exclusiva le corresponde (como dispone el art. 164 de la Constitución y recoge el art. 5.1 de la LOPJ), expresión de la supremacía de la Constitución. El carácter supremo del orden constitucional en el que el Tribunal Constitucional hunde sus raíces así lo exige.
Nuestro Presidente Francisco TOMAS Y VALIENTE supo resumir perfectamente esta cuestión: "con cuidado, con razones jurídicas, con voluntad integradora y coherente el Tribunal interpreta la Constitución como un todo. Pero dentro del sistema que ésta es, nadie puede decirle al Tribunal Constitucional cuáles son sus límites, lo cual no significa que no los tenga, sino que éstos son los que la Constitución dice que son en unos términos cuyo sentido establece el Tribunal como intérprete supremo. El control de constitucionalidad sobre el Tribunal Constitucional es sólo autocontrol. Nadie puede funcionalmente controlar el ejercicio de sus competencias".
Ocioso es decir que ningún Tribunal, y tampoco este, puede pretender quedar a resguardo de la crítica, cuando sea procedente, tanto de la opinión pública como de la comunidad de los juristas. Pero con la misma claridad hemos de recordar que nuestro Tribunal Constitucional necesita en todo momento de la cooperación y del respeto de la independencia de su función y de sus Magistrados y de su alta posición constitucional, así como del ejercicio de sus cometidos, por los demás poderes públicos y los ciudadanos.
Concluyo ya: en cierta manera a través de estos puntos he tratado de resumir la preocupante situación en que se halla el Tribunal y el anhelo y ansiedad, la necesidad sin otro calificativo que el de urgente, de reforma de su Ley reguladora, que se sustancia -no podría ser de otro modo- al servicio del objetivo de cumplimiento de su función constitucional, garantizando el cumplimiento de la Constitución en todo momento y la defensa de su supremacía normativa frente al resto del ordenamiento jurídico.